Clausola compromissoria e Pubblica Amministrazione: Quando la controversia è arbitrabile?
La Corte di Cassazione, con una recente ordinanza, è tornata a pronunciarsi su un tema cruciale nei rapporti tra privati e Pubblica Amministrazione: l’efficacia e i limiti della clausola compromissoria nei contratti di concessione. La decisione chiarisce quando una richiesta di risarcimento danni contro l’ente pubblico può essere devoluta ad arbitri, distinguendo nettamente tra l’esercizio del potere autoritativo e l’inadempimento di obbligazioni contrattuali. L’analisi della Suprema Corte offre importanti spunti sulla giurisdizione e sulla validità delle clausole che prevedono una facoltà di scelta unilaterale.
I fatti di causa
Una società, titolare di una concessione per la raccolta di scommesse ippiche, citava in giudizio arbitrale le Amministrazioni concedenti, chiedendo il risarcimento dei danni subiti. I danni, secondo la società, derivavano dal ritardo con cui le Amministrazioni avevano attivato determinate tipologie di scommesse (a quota fissa, a totalizzatore nazionale, etc.), previste dalla convenzione. Il collegio arbitrale accoglieva la domanda, condannando le Amministrazioni al risarcimento.
La decisione della Corte d’Appello
Le Amministrazioni impugnavano il lodo arbitrale davanti alla Corte d’Appello. Quest’ultima accoglieva parzialmente il ricorso, dichiarando la nullità della condanna in solido dei Ministeri, ma confermava un punto fondamentale: la controversia era compromettibile in arbitri. Secondo la Corte territoriale, la richiesta di risarcimento non riguardava l’esercizio di un potere discrezionale della P.A., ma la fase di attuazione del rapporto concessorio, avente ad oggetto diritti soggettivi e quindi rientrante nella giurisdizione del giudice ordinario.
I motivi del ricorso in Cassazione
Contro la sentenza d’appello, le Amministrazioni proponevano ricorso in Cassazione, basandolo su tre motivi principali:
- Difetto di giurisdizione degli arbitri: Sostenevano che la controversia implicava una valutazione sull’esercizio di un potere autoritativo della P.A. (l’emanazione dei decreti per attivare le scommesse) e quindi non poteva essere decisa da arbitri.
- Nullità della clausola compromissoria: Contestavano la validità della clausola che permetteva solo al concessionario, e non all’Amministrazione, di declinare la competenza arbitrale per rivolgersi al giudice ordinario.
- Omessa pronuncia: Lamentavano che la Corte d’appello non si fosse pronunciata sulla loro contestazione circa la non imputabilità del ritardo.
Le motivazioni della Cassazione sulla clausola compromissoria
La Suprema Corte ha rigettato il ricorso, fornendo chiarimenti essenziali sulla natura delle controversie in materia di concessioni e sulla validità della clausola compromissoria.
La giurisdizione del Giudice Ordinario
Il primo motivo è stato ritenuto infondato. La Corte ha ribadito il principio secondo cui lo spartiacque tra giurisdizione amministrativa e ordinaria si colloca nella stipulazione del contratto. Una volta conclusa la fase pubblicistica di scelta del contraente, il rapporto che si instaura è di natura paritetica e le controversie relative agli inadempimenti contrattuali appartengono alla giurisdizione del giudice ordinario.
Anche se il ritardo lamentato era legato alla mancata emanazione di provvedimenti amministrativi, la Corte ha specificato che l’obbligo di attivarli derivava dalla convenzione contrattuale. La pretesa del concessionario non mirava a sindacare l’esercizio del potere pubblico, ma a far valere un inadempimento di obbligazioni che definivano il perimetro dei diritti e doveri nascenti dal contratto. La controversia, avendo ad oggetto diritti soggettivi, era quindi pienamente compromettibile in arbitri.
La validità della clausola unilaterale
Anche il secondo motivo è stato rigettato. La Cassazione ha confermato che una clausola compromissoria che attribuisce solo a una delle parti la facoltà di adire il giudice ordinario è perfettamente valida. Tale accordo non è contrario a norme imperative, ma rappresenta una scelta di autonomia privata assimilabile a un patto di opzione (art. 1331 c.c.). Le parti, cioè, convengono sulla possibilità di derogare alla giurisdizione ordinaria, ma rimettono a una di esse la decisione finale. Inoltre, poiché la clausola era contenuta in uno schema-tipo predisposto dalla stessa Amministrazione, quest’ultima non poteva invocarne la presunta natura vessatoria a proprio vantaggio.
Conclusioni
L’ordinanza della Corte di Cassazione consolida un importante principio: nelle concessioni pubbliche, le pretese risarcitorie del concessionario per inadempimenti dell’Amministrazione, anche se connessi a ritardi nell’adozione di atti amministrativi, rientrano nella giurisdizione ordinaria e sono arbitrabili se previsto da una clausola compromissoria. Questa decisione rafforza la tutela del privato nei confronti della P.A. quando quest’ultima agisce non come autorità, ma come parte di un rapporto contrattuale. Infine, viene confermata la legittimità delle clausole di arbitrato “asimmetriche”, che offrono una via di uscita verso la giurisdizione statale a una sola delle parti, se liberamente pattuite.
Una controversia per risarcimento danni contro la Pubblica Amministrazione per inadempimenti in un contratto di concessione può essere decisa da arbitri?
Sì, la Corte di Cassazione ha confermato che quando la controversia riguarda la fase di attuazione del rapporto di concessione e presunti inadempimenti contrattuali, essa ha per oggetto diritti soggettivi e rientra nella giurisdizione del giudice ordinario. Di conseguenza, è devolvibile al giudizio di arbitri se le parti lo hanno previsto con un’apposita clausola compromissoria.
Una clausola compromissoria che permette solo al concessionario e non alla P.A. di rivolgersi al giudice ordinario è valida?
Sì, la Corte ha stabilito che tale clausola è valida. Non contrasta con alcuna norma inderogabile e costituisce espressione dell’autonomia privata, assimilabile a un patto di opzione. Le parti concordano preventivamente quale di esse avrà la facoltà di scegliere la giurisdizione statale in alternativa all’arbitrato.
Il ritardo della Pubblica Amministrazione nell’emanare decreti necessari all’esecuzione di un contratto di concessione è considerato esercizio di potere pubblico o inadempimento contrattuale?
Secondo la Corte, nel contesto di un rapporto di concessione, l’obbligo di emanare tali decreti deriva dalla convenzione stessa. Pertanto, il ritardo non configura un cattivo esercizio del potere autoritativo, ma un inadempimento delle obbligazioni contrattuali, e la relativa controversia per il risarcimento del danno è di competenza del giudice ordinario (o degli arbitri).