Il contenzioso sulle grandi opere e la responsabilità precontrattuale della PA
I progetti di finanza di progetto coinvolgono ingenti investimenti da parte di soggetti privati. Quando le trattative e le procedure amministrative si bloccano senza un esito chiaro, sorge spesso la richiesta di risarcimento del danno. In questo contesto, stabilire quale autorità giudiziaria debba valutare la responsabilità precontrattuale della PA rappresenta un passaggio preliminare decisivo. La Corte di Cassazione a Sezioni Unite ha chiarito i confini tra il giudice ordinario civile e il giudice amministrativo nelle controversie nate durante le procedure di gara per opere strategiche.
La vicenda della proposta infrastrutturale e le trattative bloccate
Un gruppo di società private ha presentato una formale proposta per realizzare una grande infrastruttura stradale. L’ente concedente ha inizialmente dichiarato il pubblico interesse dell’opera. Nei piani originari, il promotore privato doveva finanziare la costruzione e recuperare gli investimenti attraverso la successiva gestione dell’arteria.
La fase istruttoria ha subito gravissimi rallentamenti. Gli enti pubblici coinvolti hanno richiesto molteplici aggiornamenti del piano economico e finanziario. La procedura si è trascinata per oltre diciotto anni senza giungere alla stipula della convenzione definitiva. Infine, i ministeri competenti hanno deciso di revocare il piano di concessione e di procedere direttamente con risorse pubbliche.
Il consorzio promotore ha lamentato una condotta sleale dell’amministrazione. L’inerzia pubblica ha infatti generato enormi spese di progettazione andate perdute e la mancata stipula del contratto finale. Le società hanno quantificato i danni subiti per interesse negativo e perdita di opportunità in oltre trecento milioni di euro.
Il nodo del giudice competente e la responsabilità precontrattuale della PA
I promotori hanno promosso il giudizio davanti al Tribunale Amministrativo Regionale e, successivamente, hanno attivato il regolamento preventivo dinanzi alla Corte di Cassazione. Il dubbio riguardava l’effettiva competenza del giudice ordinario civile rispetto al giudice amministrativo per le violazioni dell’obbligo di buona fede.
I privati sostenevano che la richiesta risarcitoria riguardasse un comportamento materiale scorretto della pubblica amministrazione. Secondo questa tesi, il danno derivava dal mero contatto sociale e dalla lesione dell’affidamento, indipendentemente dalla legittimità dei singoli atti amministrativi emanati.
Gli enti pubblici e il pubblico ministero hanno invece sostenuto la competenza esclusiva del giudice amministrativo. La legge attribuisce al TAR tutte le controversie relative alle procedure di affidamento di lavori pubblici, inclusi i profili risarcitori.
Le motivazioni dei giudici sulla responsabilità precontrattuale della PA
Le Sezioni Unite della Corte di Cassazione hanno dichiarato la giurisdizione del giudice amministrativo. Il Collegio ha ribadito che la giurisdizione si determina in base alla causa petendi (il motivo giuridico su cui si fonda la domanda) e alla reale natura del potere esercitato dall’ente pubblico.
Nel project financing, l’attività dell’amministrazione antecedente all’aggiudicazione definitiva non si riduce a un semplice comportamento materiale. La pubblica amministrazione opera come autorità nell’ambito di una procedura pubblicistica tipizzata dalla legge. Le scelte relative alla valutazione del pubblico interesse e alla sostenibilità dell’investimento costituiscono espressione diretta di discrezionalità amministrativa.
Di conseguenza, la contestazione relativa alla condotta dilatoria o alla mancata emanazione degli atti finali rientra nella sfera di cognizione del giudice amministrativo, come previsto dall’art. 133 del Codice del Processo Amministrativo.
Le conclusioni della Cassazione sulla responsabilità precontrattuale della PA
La sentenza stabilisce che le domande risarcitorie sorte durante la fase pubblicistica delle gare appartengono alla giurisdizione del giudice amministrativo. Il privato che subisce un pregiudizio da trattative infruttuose con la pubblica amministrazione non può rivolgersi al giudice civile ordinario quando la condotta lesiva si inserisce nell’esercizio del potere autoritativo di gara.
Il consorzio di imprese dovrà proseguire la propria azione risarcitoria dinanzi al Tribunale Amministrativo Regionale già adito. La decisione garantisce una tutela accentrata delle posizioni soggettive davanti all’unico giudice naturale delle procedure di evidenza pubblica.
Quale giudice decide sui danni da trattative con la Pubblica Amministrazione?
Se i fatti riguardano la fase di una procedura di gara o di selezione pubblica, la giurisdizione spetta al giudice amministrativo (TAR), in quanto la Pubblica Amministrazione agisce nell’esercizio di poteri autoritativi.
Cosa si intende per danno da interesse negativo in una procedura pubblica?
Indica il risarcimento delle spese inutilmente sostenute per partecipare a trattative o selezioni pubbliche infruttuose e la perdita di altre favorevoli occasioni contrattuali trascurate a causa dell’affidamento incolpevole.
Quando interviene invece il giudice ordinario civile?
Il giudice ordinario è competente se la controversia riguarda comportamenti meramente materiali della pubblica amministrazione totalmente scollegati dall’esercizio di poteri amministrativi o per fatti successivi alla stipula del contratto.