Lesione dell’affidamento: la Cassazione conferma la giurisdizione del Giudice Ordinario
L’ordinanza n. 13191/2024 delle Sezioni Unite della Corte di Cassazione riafferma un principio fondamentale nei rapporti tra cittadini e Pubblica Amministrazione. Quando un cittadino subisce un danno per aver confidato in un provvedimento favorevole, poi annullato da un giudice, la richiesta di risarcimento per la lesione dell’affidamento deve essere presentata al giudice ordinario. Questa decisione chiarisce definitivamente a chi spetta la giurisdizione in queste complesse vicende.
I Fatti di Causa: Un Permesso di Costruire Annullato
La vicenda trae origine dalla richiesta di risarcimento danni avanzata da due cittadini nei confronti di un Comune. I privati avevano ottenuto, nel 2003, un permesso di costruire per un immobile residenziale e, fidandosi della legittimità del titolo, avevano avviato i lavori di costruzione.
Tuttavia, il permesso è stato impugnato da alcuni confinanti dinanzi al Tribunale Amministrativo Regionale (TAR). Il TAR, accogliendo il ricorso, ha annullato il permesso di costruire, ritenendolo fondato su uno strumento urbanistico non più efficace. La decisione è stata poi confermata in appello dal Consiglio di Stato, diventando definitiva.
A seguito dell’annullamento, i cittadini, che avevano già sostenuto ingenti spese per una costruzione giunta a uno stato avanzato, si sono trovati con un danno economico rilevante. Hanno quindi citato in giudizio il Comune davanti al TAR per ottenere il risarcimento dei danni patiti.
La Questione di Giurisdizione sulla Lesione dell’Affidamento
Durante il giudizio risarcitorio, sono stati gli stessi cittadini a sollevare la questione di giurisdizione. Nonostante avessero inizialmente adito il giudice amministrativo, hanno proposto un regolamento preventivo di giurisdizione alla Corte di Cassazione, sostenendo che la competenza a decidere sulla loro domanda spettasse in realtà al giudice ordinario.
Questa mossa si inserisce in un dibattito giurisprudenziale complesso. Mentre la Corte di Cassazione ha da tempo consolidato un orientamento a favore della giurisdizione ordinaria in casi di lesione dell’affidamento, il Consiglio di Stato (con la sentenza dell’Adunanza Plenaria n. 20 del 2021) aveva espresso una posizione differente, ritenendo che tali controversie rientrassero nella giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo.
Le Motivazioni della Corte di Cassazione
Le Sezioni Unite, con la pronuncia in esame, hanno accolto la tesi dei ricorrenti e dichiarato la giurisdizione del giudice ordinario, ponendosi in consapevole dissenso con l’orientamento del Consiglio di Stato. Le motivazioni della Corte sono chiare e si fondano su una distinzione cruciale.
Il punto centrale è che l’oggetto del giudizio non è la legittimità o l’illegittimità dell’esercizio del potere amministrativo (cioè il permesso di costruire), questione già decisa con l’annullamento. L’oggetto del contendere è, invece, il comportamento della Pubblica Amministrazione che, emanando un provvedimento poi rivelatosi illegittimo, ha violato i principi generali di correttezza e buona fede.
La Corte spiega che il danno non deriva direttamente dal provvedimento illegittimo in sé, ma dalla sua successiva rimozione (la caducazione). L’Amministrazione, inducendo il privato a sostenere spese e a compiere attività basate su un atto apparentemente valido, ha leso il suo legittimo affidamento. Questa condotta non si configura come esercizio di un potere pubblico, ma come violazione di un dovere di comportamento che grava su chiunque, inclusa la Pubblica Amministrazione. Di conseguenza, la controversia ha natura civile e rientra nella competenza del giudice ordinario.
Le Conclusioni
La decisione delle Sezioni Unite ha importanti implicazioni pratiche. Viene stabilito in modo netto che il cittadino danneggiato dalla lesione dell’affidamento riposto in un atto amministrativo poi annullato deve rivolgersi al tribunale civile per ottenere il risarcimento. Questo principio rafforza la tutela del cittadino e ribadisce che la Pubblica Amministrazione è sempre tenuta a rispettare le regole di correttezza e buona fede nei suoi rapporti con i privati, rispondendo dei danni causati dalla violazione di tali doveri secondo le regole del diritto comune.
A quale giudice deve rivolgersi un cittadino per chiedere il risarcimento dei danni subiti a causa dell’annullamento giurisdizionale di un permesso di costruire?
Secondo la Corte di Cassazione, il cittadino deve rivolgersi al giudice ordinario, poiché la richiesta di risarcimento si fonda sulla lesione del suo legittimo affidamento e non sull’esercizio del potere amministrativo.
Perché la richiesta di risarcimento per lesione dell’affidamento non rientra nella giurisdizione del giudice amministrativo?
Non vi rientra perché l’oggetto del giudizio non è la legittimità dell’atto amministrativo (già annullato), ma la violazione da parte dell’Amministrazione dei principi generali di correttezza e buona fede, che hanno causato un danno al privato. Si tratta di una questione di responsabilità civile.
Il fatto che un cittadino abbia iniziato una causa davanti al giudice amministrativo gli impedisce di chiedere successivamente che la giurisdizione sia dichiarata di un altro giudice?
No, non lo impedisce. La Corte chiarisce che il regolamento preventivo di giurisdizione può essere proposto anche dalla parte che ha iniziato il giudizio, finché non sia stata emessa una decisione di merito passata in giudicato.